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近日，連續發生的幾起無人機“黑飛”事件引發關注。“黑飛”指未取得民航部門許可或超出限定空域和計劃的飛行行為，涉及主體主要有私人飛機、無人機等。4月21日，四川省公安廳召開新聞通氣會，就4月14日、17日、18日在成都雙流國際機場發生的三起無人機干擾民航案件通報情況，并以涉嫌以危險方法危害公共安全對其中兩起案件立案偵查。據報道，此次事件已造成近30架飛機緊急備降重慶和貴陽，多家航空公司損失上百萬。
5月1日下午，云南昆明長水國際機場北端受到無人機擾航影響，多個航班就近備降四川成都、重慶、貴州貴陽等地。同時，“黑飛”無人機被擊落的報道亦開始增多。另一方面，中國民用無人機研發公司大疆創新科技有限公司發布懸賞令，給予提供成都雙流機場無人機“黑飛”事件線索的人員最高可達人民幣100萬元的獎勵。
據艾媒咨詢發布的《2016年中國無人機行業研究報告》顯示，2015年民用無人機開始逐漸進入公眾視野，市場規模約為8億元，預計到2019年市場規模或將超過240億元。該報告預估現今整個無人機行業處于生命周期的成長期階段，未來市場容量非常可觀。
無人機產業尚處于快速發展過程中，購買和使用幾乎無門檻，但隨之而來的問題也日益凸顯。“黑飛”事件頻發，反映出什么問題？無人機相關問題是否需要專項立法？
針對無人機相關問題專項立法有較大的現實需要。“首先應該注意的是無人機的‘適航’標準問題。生產廠商生產出什么樣的機器可以允許飛行，這是第一步，不管哪行哪業都需要有一個行業標準。其次是使用者應該遵循什么樣的飛行標準，比如飛行前需要找哪些部門申請，申請流程、適飛空域等。最后涉及規定相關部門監管，依照什么法律監管，情況嚴重的如何定罪量刑等，這一系列問題都應該得到厘清。”
事實上，民航局此前已發布過幾項涉及無人機的管理的文件。例如2009年頒發的《民用無人機空中交通管理辦法》就對無人機的空域管理、空中交通管理等方面作出了明確要求。2016年發布的《民用無人駕駛航空器系統空中交通管理辦法》中，第六條規定：民用無人駕駛航空器系統飛行活動需要評審時，由運營人會同空管單位提出使用空域，對空域內的運行安全進行評估并形成評估報告，地區管理局對評估報告進行審查并出具結論意見。規定后續列出了評估報告需包含的內容，如無人駕駛航空器系統基本情況、國籍登記、適航證件、駕駛員基本信息和執照情況、使用空域范圍和時間、管制程序、協調通報程序、飛行活動類型或目的等多達十二項內容。
對此，筆者認為，我國空域由軍方掌控，民航空管部門負責民航運輸的空域使用與管理，故無人機飛行申報需要獲得這兩方的許可，整個程序走下來可能比較復雜而且耗時長，但是為了維護民航飛行安全等需要又繞不開這些評估事項，至少現階段還幾乎沒有簡化的辦法出臺。無人機飛行前申請空域及申領證照是可行的，在這一方面我國其實可以借鑒美國的方法。
美國聯邦航空局2015年12月曾出臺規定，要求對小型無人機實施實名注冊，為追蹤不遵守飛行規則的無人機提供責任歸屬依據。資料顯示，美國聯邦航空局還依據高度、機場、軍事設施所在地等將空間劃分為不同等級，并對不同等級的空域實行分級管轄。在不影響民航和軍事安全的前提下，允許無人機在特定空域內飛行，且規定在低于一定限度的空域范圍內，無人機飛行行為無需申報。
飛行前的規則和申請事項，采用實名制注冊的方式可對無人機使用者的行為規范起到一定約束，使用時若出現問題可及時查到責任人，給相關監管部門提供依據，另外空域分級管轄跟無人機飛行申請掛鉤也便于管理。“就近期發生的事件可以看出，無人機在飛行過程中還有很多問題需要規范，發生問題有法可依，相關部門監管介入是十分必要的。”
現實中，很多無人機使用者不知道飛行前需要申請，有的認為申請程序太麻煩耗時長，于是很多人采取“黑飛”的形式。這說明無人機行業法律普及還不健全，無人機駕駛員的培訓也不完善。無人機使用者不了解其飛行行為的合法邊界在哪里。在這幾次事件發生后，往往由公安機關介入并以《治安管理處罰條例》來問責相關責任人，這其實也表明了現有的無人機規范的執行力尚待加強。
總體來說，無人機行業的發展和實際運用還屬于新事物，我國低空空域開放以及無人機在農業、物流、影視等領域的應用日益多元，相應的無人機適航政策和監管法規在未來也應繼續完善。民航局已在2016年1月發布了《使用民用無人駕駛航空器系統開展通用航空經營活動管理暫行辦法》（征求意見稿），現在問題暴露后引起社會廣泛關注，也能為立法提供參考，使得專項立法更具操作性以滿足現實需求。
